淺議中國土地改革的毛概論文(2)
淺議中國土地改革的毛概論文
淺議中國土地改革的毛概論文篇二
《中國土地政策改革淺議》
【摘要】本文首先分析了土地在中國現(xiàn)代經(jīng)濟增長中占據(jù)關鍵地位的原因，隨后對我國現(xiàn)有土地制度的現(xiàn)狀進行分析，對其存在的問題進行探討，并提出可行性意見。
【關鍵詞】土地;改革;制度
一、土地在當前經(jīng)濟增長中有著關鍵地位
(一)土地是高速工業(yè)化和快速城市化的重要基礎
由于現(xiàn)行土地制度下土地取得成本低，轉為城市用地的預期收益又很高，而且建設用地獲得成本低，土地成為我國工業(yè)化和城市化的快速推進的重要基礎。
1.工業(yè)化方面，政府創(chuàng)辦園區(qū)、以地招商引資成為吸納工業(yè)企業(yè)的主軸。到2005年，我國各類開發(fā)區(qū)6866個，規(guī)劃用地面積3.86萬平方公里，超過全國現(xiàn)有城鎮(zhèn)建設用地3.15萬平方公里。
2.城市化方面，1998―2005年，我國城市建城區(qū)面積由2.14萬平方公里增加到3.25萬平方公里，年均增長6.18%。無論是東部還是中西部，各地通過縣城搬遷或縣改市，市改區(qū)等行政區(qū)劃調整，城區(qū)面積迅速擴大，甚至一些縣級市的城區(qū)面積也以每年5～6平方公里的速度向外擴展。
(二)土地及其相關收入成為地方政府財政收入的重要來源
1994年實行分稅制后，改變了中央和地方在財政分配中的基本格局，增值稅的75%及所得稅的一半上劃后，地方收入占財政總收入的比重由1993年的78%下降到2005年的47.7%。政府通過增加土地出讓收入和通過城市擴張來增加可支配稅收。
(三)土地是銀行資金、城市基礎設施及房地產(chǎn)投融資的重要媒介
在新一輪的城市擴張中，城市基礎設施投資和房地產(chǎn)投資成為兩大主軸。房地產(chǎn)市場的發(fā)展，成為政府償還城市基礎設施投資巨額貸款和實現(xiàn)土地出讓收入的通道，而銀行信貸則是房地產(chǎn)投資和居民個人購房的后盾。1999―2004年，一些發(fā)達地區(qū)縣市四大國有商業(yè)銀行房地產(chǎn)開發(fā)貸款余額增長了近40倍，年均增長超過了100%;在個人住房貸款方面，商業(yè)銀行住房消費擔保貸款余額年增長近200%。
二、現(xiàn)行土地制度面臨嚴峻挑戰(zhàn)
我國實行的是城鄉(xiāng)分治、政府壟斷城市土地一級市場的制度。一方面，造成農(nóng)村與城市土地分屬不同法律約束，由不同機構管理，形成不同的市場和政權體系;另一方面，形成只要涉及農(nóng)地變?yōu)榻ㄔO用地，就要通過政府征地，任何單位建設用地都要使用國有土地的局面。土地參與宏觀調控，其宗旨是約束地方政府行為。但是，土地調控的閘門在中央，而這個閘門的把手還在地方，加上地方財政嚴重依賴土地及其相關收入的現(xiàn)狀的不到改變，地方政府就有將閘門打開的機會，使中央政府的土地調控效果大打折扣，對經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展提出嚴峻挑戰(zhàn)。
(一)建設用地依舊維持行政配置與指標管理模式
土地是我國目前為數(shù)不多的加大審批、上收權利、強化政府壟斷的生產(chǎn)要素之一。大量土地以劃撥和協(xié)議方式出讓，造成資源浪費和配置扭曲，協(xié)議出讓土地的低價格誘使企業(yè)多圈占土地，還導致地區(qū)之間產(chǎn)業(yè)用地的配置扭曲。在珠三角和長三角地區(qū)出現(xiàn)工業(yè)用地比重過高、城市功能用地緊缺、功能滯后，而中西部地區(qū)政府建設用地，主要以劃撥方式用于城市基礎設施建設，但作為城市化內(nèi)涵的商業(yè)、服務業(yè)、金融業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)沒有相應發(fā)展。建設用地的指標管理與經(jīng)濟發(fā)展對土地的需求脫節(jié)。加強建設用地的指標管理和審批，旨在保護耕地，抑制土地濫用，但并未達到約束用地的初衷。
(二)地方政府過度依賴土地經(jīng)營和融資
政府經(jīng)營土地風險與盈利并存。政府以公共利益名義劃撥供應的道路、綠化、科教文衛(wèi)用地等，約占整個城市建設用地的50%。約25%～30%協(xié)議出讓的工業(yè)用地，低于成本價，甚至“零地價”供應，政府在近期是無法從土地獲取收益。土地儲備中心成為經(jīng)營土地和提供抵押的機構，加大了政府的信用風險。其次，由于經(jīng)營風險、政策和法律風險使政府土地儲備存在極大的風險。此外，房地產(chǎn)商和個人房貸對銀行信貸的高度依賴，也增加金融風險。
(三)忽視農(nóng)民的土地財產(chǎn)權利
快速城市化和工業(yè)化的占地，主要是通過征用農(nóng)地來實現(xiàn)的，1997～2004年，全國每年新增建設用地570萬畝，占農(nóng)民耕地304萬畝。在東部沿海省份，每年建設用地量達40～50萬畝，征用土地站建設用地比重高的到90%以上，低的也要75%。在中西部地區(qū)，盡管建設用地量遠遠低于東部地區(qū)，但是，1994～2003年陜西省各類非農(nóng)建設占用耕地也達72.79萬畝，其中征地仍是主要手段，占建設用地近90%。土地征用量如此之大，嚴重侵害了農(nóng)民的土地權利，影響被征地農(nóng)民的生計，引發(fā)大量群體性事件。不尊重農(nóng)民的土地財產(chǎn)權利，必然會導致社會矛盾激化。
(四)中央與地方政府在土地功能上的目標差異過大
城市快速擴張伴隨農(nóng)田大面積流失。全國耕地保有量從1996年的19.51億畝降至2005年的18.3億畝，人均耕地從1996年的1.59畝下降到2005年的1.40畝。1996～2002年間，農(nóng)田平均每年以1027.5萬畝的速度流失，且速度還在加快，凸顯中央政府耕地保護、糧食安全、經(jīng)濟增長的綜合目標與地方政府追求經(jīng)濟高速增長的單一目標并不一致。
(五)政府征用土地用途早已超出公共目的的范圍
政府征用的土地用途早已超出公共目的的范圍，但政府壟斷建設用地供應的格局卻基本未變。我國的征地制度形成于計劃經(jīng)濟時期，土地與其他生產(chǎn)要素一樣，由政府行政指令性支配，用地主體一般是國有企業(yè)、政府部門、或國家大型基礎設施工程(如公路、鐵路、水利等)。然而伴隨改革和經(jīng)濟發(fā)展，用地主體日趨多元化，土地用途早已超出“公共目的”的范圍。在東部工業(yè)化程度較高的縣市，工業(yè)用地占到全部建設用地的近30%，但工業(yè)用地的需求者已變?yōu)橐悦駹I企業(yè)為主。房地產(chǎn)和商業(yè)、服務業(yè)等經(jīng)營性用地占到總建設用地兩的近20%，這部分用地完全是為了贏利，而不是公共利益。第三類用地是市政設施和基礎設施用地，約占建設用地的50%，這部分用地具有公益性目的，但其中也有大量用地背離公共利益特征。盡管公共用地需求主體和用地性質已經(jīng)發(fā)生多元化，但政府仍強制性從農(nóng)民那里獲得土地，充當建設用地的唯一提供者，壟斷著農(nóng)民集體土地從征地到供地的全過程。
三、政策建議
(一)合理分配土地極差收益，完善土地財產(chǎn)稅制
根據(jù)國際經(jīng)驗，土地財產(chǎn)稅是地方政府的主要財政收入來源。在我國，土地財產(chǎn)稅制度至今尚未建立，已有的個別稅種亦形同虛設，整個土地稅制存在“重費輕稅”、“重征輕轉”弊端。中央政府應立即著手從根本上建立和完善土地財產(chǎn)稅制度，停止在土地規(guī)費上與地方政府討價還價的做法。一方面，必須在制度上保證土地利益相關的當事人在土地增值收益分配上的公平，承認土地的所有者有權分享土地的極差收益，解決號集體和農(nóng)民在土地收益上的分享，探討各級政府、土地開發(fā)者和農(nóng)民在土地級差收益分配上的合理比例。另一方面，改革土地稅制，設計讓地方歷屆政府可以常年分享的土地或財產(chǎn)稅，使土地財產(chǎn)稅成為城市化進程中地方政府的重要收入來源。
(二)打破政府壟斷土地一級市場
必須從根本上改革征地制度，打破政府壟斷土地一級市場的局面，真正發(fā)揮市場在土地資源配置中的作用。防止農(nóng)地變?yōu)榻ㄔO用地過程中的單一國有化傾向。摒棄只是給失地農(nóng)民更高的產(chǎn)值倍數(shù)補償及靠建立社會保障來換取農(nóng)民土地權益的思路和做法?？s小征地范圍，界定公共目的的內(nèi)涵，嚴格征地程序，增強農(nóng)民在征地過程中的知情權和參與、協(xié)商機制。允許經(jīng)營性用地直接進入市場，讓農(nóng)民與用地者直接進行談判，政府為公共目的的征地也要給予農(nóng)民基于市場價格的補償。
(三)謹防建設用地的國有化趨勢
1.遏制城市化進程中的土地國有化趨勢
在法律有待修改的情況下，要用好土地利用總體規(guī)劃和城市建設規(guī)劃，一切用地以規(guī)劃為藍本，不能突破規(guī)劃，也不能利用政府權力隨意修改規(guī)劃。防止地方利用村改居、市改區(qū)、區(qū)域調整、城市化改制等所謂創(chuàng)新，變相大面積圈占農(nóng)地。
2.在制度上確保建設用地兩種所有制長期并存
我國憲法確立的土地國有制和集體土地所有制并存，有利于維護我國這樣一個農(nóng)業(yè)人口大國的長期穩(wěn)定。但是，由于現(xiàn)行有關法律造成城市化的同時土地就必須國有化的現(xiàn)實格局，建議在憲法中可以考慮修改以城鄉(xiāng)分割來劃分兩種土地所有制的提法。不僅要賦予農(nóng)民農(nóng)地用時的長期而有保障的土地使用權，而且要賦予農(nóng)民在農(nóng)地轉為建設用地時的土地使用權、收益權和轉讓權。
3.農(nóng)民集體建設用地必須盡快合法進入土地市場
進一步完善有關土地法律，實現(xiàn)兩種建設用地“同地、同價、同權”，允許集體建設用地轉讓、抵押，讓農(nóng)民以土地權益分享城市化、工業(yè)化的好處。
(四)允許農(nóng)民以土地的權利參與工業(yè)化和城市化成果
謹慎對待“以社保換土地”的做法，積極推廣地方創(chuàng)新性做法。尊重農(nóng)民的土地財產(chǎn)權利，按土地市場價格進行補償。在不能一步到位的情況下，應當尊重地區(qū)的許多創(chuàng)新性做法，并在充分調研的基礎上予以推廣，使農(nóng)民、集體、企業(yè)、政府四方共贏。
四、總結
土地在我國當前經(jīng)濟增長中有著重要的地位，而現(xiàn)行土地制度也面臨著來自諸多方面的嚴峻的考驗，本文在對現(xiàn)行土地制度進行一定研究后，對其改革提出一些可行的建議，相信在通過不斷的探索和發(fā)展，我國土地制度一定能更切合，在現(xiàn)代化的進程中實際發(fā)揮更大作用，實現(xiàn)農(nóng)民、集體、企業(yè)、政府的四方共贏。
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